一、金融監(jiān)管政策何以增多？
改革開放40余年來(lái)，金融創(chuàng)新一方面帶動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中資金的融通效率，起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“催化劑”作用，但在另一方面，在普遍肯定以“破”為“立”的改革開放大背景下，在持續(xù)的金融創(chuàng)新的過(guò)程中又時(shí)常出現(xiàn)市場(chǎng)參與主體為了自身利益而規(guī)避監(jiān)管進(jìn)行監(jiān)管套利的不良意圖，金融創(chuàng)新這種原本作為扶持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之工具的邊界與尺度不斷遇到“合法”與“合理”的挑戰(zhàn)。
由此，出于對(duì)保護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定性的初衷，我們不難發(fā)現(xiàn)在過(guò)去四十多年的金融監(jiān)管進(jìn)程中，如同大多數(shù)與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的立法一樣，在遵循“急用先立”“有總比沒(méi)有強(qiáng)”的想法下，我們也為處于新興發(fā)展的金融市場(chǎng)推出了諸多的監(jiān)管規(guī)則，這些監(jiān)管規(guī)則在形式上多是在《人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《信托法》《保險(xiǎn)法》的名義下單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)布的“通知”“指導(dǎo)意見(jiàn)”“規(guī)定”“細(xì)則”等政策性文件。
這些金融監(jiān)管政策要么是針對(duì)特定歷史時(shí)期的特定現(xiàn)象，要么是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)事件所暴露出的問(wèn)題而進(jìn)行的制度供給，其可能在一定時(shí)期內(nèi)符合特定的監(jiān)管目標(biāo)需求。但更大的問(wèn)題在于，以政策驅(qū)動(dòng)的監(jiān)管往往會(huì)因?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)環(huán)境或者博弈方式的變化而重新變成難以適用，從而使得監(jiān)管部門需要再次訂立新的監(jiān)管政策以應(yīng)對(duì)新的市場(chǎng)環(huán)境。在此背景下，縱觀我國(guó)金融改革開放歷程，以監(jiān)管政策為主要構(gòu)成的“金融監(jiān)管規(guī)則”的立、改、廢的周期和頻率高于世界平均水平，甚至有些監(jiān)管政策跟著其時(shí)的市場(chǎng)環(huán)境不斷變化，陷入循環(huán)反復(fù)的怪圈。
二、“運(yùn)動(dòng)式”監(jiān)管的弊端何在？
金融法律理論認(rèn)為，法律的不穩(wěn)定性可能是造成金融危機(jī)的一個(gè)重要的根源，因?yàn)楝F(xiàn)代金融最為重要的典型化事實(shí)是：
第一，金融資產(chǎn)是根據(jù)法律而形成的；
第二，法律導(dǎo)致了金融的不穩(wěn)定性；
第三，償付方式有先后次序，這說(shuō)明金融有內(nèi)在的等級(jí)之分；
第四，法律的約束力及合同承諾與金融等級(jí)之間負(fù)相關(guān)。
法律對(duì)金融體系的外圍有約束力，而對(duì)金融體系的核心和尖端領(lǐng)域的約束力則相對(duì)更有彈性。在這樣的語(yǔ)境下，即便是制訂時(shí)考慮得最為嚴(yán)密的監(jiān)管政策也可能無(wú)法適用于那些有意繞開監(jiān)管的行為，這也就產(chǎn)生了“現(xiàn)代金融活動(dòng)的復(fù)雜性在本質(zhì)上是歸究于監(jiān)管復(fù)雜的結(jié)果”的學(xué)術(shù)性批判，因?yàn)樵谡我蛩乜剂?、法律碎片化和監(jiān)管變動(dòng)的三種變量因素下都會(huì)造成理想狀態(tài)下金融監(jiān)管的“失重”，這種失衡的監(jiān)管在特定情況下反而會(huì)成為埋下金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管誘因。
在這三個(gè)金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管誘因中，頻繁的監(jiān)管政策調(diào)整和監(jiān)管措施失當(dāng)會(huì)對(duì)監(jiān)管的公信力產(chǎn)生影響，而且僅僅依靠不時(shí)推出的政策、指令或文件不足以推動(dòng)形成一個(gè)具有良好預(yù)期互動(dòng)與信息溝通的制度體系，依靠這樣的政令或政策監(jiān)管手段也不足以構(gòu)成良性的監(jiān)管制度。由于監(jiān)管政策存在不受立法程序束縛的易變性，這使得金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)有可能也會(huì)基于監(jiān)管者自身短期的監(jiān)管利益而使得監(jiān)管政策經(jīng)常變化。一方面這些監(jiān)管政策很容易隨著監(jiān)管人員的改變而發(fā)生變化，導(dǎo)致監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和監(jiān)管教訓(xùn)都難以得以傳承；另一方面市場(chǎng)主體會(huì)以一種新的“創(chuàng)新”繼續(xù)逃避監(jiān)管政策，從而使得相當(dāng)一部分監(jiān)管規(guī)則被市場(chǎng)所規(guī)避，成為一紙空文，造成法律適用的虛無(wú)。而且從市場(chǎng)的整體感受而言，過(guò)多的干預(yù)或者監(jiān)管會(huì)隨著時(shí)間的推移降低市場(chǎng)參與者對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的謹(jǐn)慎程度，從而進(jìn)一步為產(chǎn)生越來(lái)越多在形式上具有保護(hù)投資者的目的性但卻承擔(dān)昂貴成本的監(jiān)管提供了“正當(dāng)”的理由。
三、以效果為導(dǎo)向的監(jiān)管目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)？
在金融監(jiān)管方面，監(jiān)管者不應(yīng)該干涉市場(chǎng)上各個(gè)主體對(duì)于自身行為后果的自我判斷，市場(chǎng)參與人應(yīng)該自行承擔(dān)錯(cuò)誤并吸取教訓(xùn)，政府不應(yīng)該為市場(chǎng)主體的錯(cuò)誤“買單”。此時(shí)能夠影響行為主體對(duì)自身行為法律后果的可預(yù)期判斷就顯得至關(guān)重要，否則金融監(jiān)管的結(jié)果將始終存在不確定性。
在金融市場(chǎng)發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，對(duì)于金融監(jiān)管穩(wěn)定性的預(yù)期往往是以最為穩(wěn)定的法律形式對(duì)外呈現(xiàn)，即便存在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制訂的監(jiān)管規(guī)則，這些監(jiān)管規(guī)則也是嚴(yán)格依據(jù)于法律授權(quán)中所限定的范圍，從而使得監(jiān)管規(guī)則具有強(qiáng)制性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性的特點(diǎn)，確保了不同立法或監(jiān)管部門之間以及監(jiān)管歷史前后的一致性。在“依法監(jiān)管”而非“依政策監(jiān)管”的背景下，金融市場(chǎng)監(jiān)管的立足點(diǎn)應(yīng)是“法律”而非“政策”，監(jiān)管行動(dòng)應(yīng)該給予市場(chǎng)主體明確的制度預(yù)期，不讓市場(chǎng)主體對(duì)監(jiān)管政策有著“朝令夕改”的擔(dān)心。
在有法可依的前提下，我們也還必須強(qiáng)調(diào)有法必究和執(zhí)法必嚴(yán)，因?yàn)榭沼斜O(jiān)管的法律規(guī)范并不起作用，更為重要的是通過(guò)對(duì)法律規(guī)范的執(zhí)行能夠真真切切地影響到金融市場(chǎng)參與各方主體的行動(dòng)成本，并進(jìn)而通過(guò)“成本-收益”的比較首先按照市場(chǎng)化的方式約束博弈主體的行為選擇。
這就要求：
其一，必須確保既有法律的尊嚴(yán)。也就是說(shuō)如果已經(jīng)有既存的法律，我們必須確?，F(xiàn)行的法律得到執(zhí)行，這種對(duì)現(xiàn)存法律的嚴(yán)格執(zhí)法是使得市場(chǎng)主體對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)執(zhí)行法律保持敬畏，對(duì)自身行為后果產(chǎn)生預(yù)期的重要方式，一旦違反現(xiàn)行法律必定受到追究或懲罰，這樣就可以形成很好的監(jiān)管預(yù)期。
其二，為了改善金融法律的可執(zhí)行性和穩(wěn)定性，除了及時(shí)修訂相關(guān)法律之外，立法者還需要把一些基礎(chǔ)的理念、基礎(chǔ)的思想通過(guò)法律的形式固定下來(lái)，讓法律具有很大的包容性和擴(kuò)展性，因?yàn)榉傻南鄬?duì)穩(wěn)定性和法律解釋可擴(kuò)張的靈活性也是非常重要的。
其三，值得注意的是，盡管法律應(yīng)該具備有相應(yīng)的穩(wěn)定性，但如果意識(shí)到在“新興+轉(zhuǎn)軌”的金融市場(chǎng)特點(diǎn)下，金融市場(chǎng)行為的變化頻率和發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)歷過(guò)幾百年、甚至幾千年歷史沉淀的行政法、刑法和民法體系，而由此使得新興市場(chǎng)國(guó)家要制定出詳盡周密的金融法律規(guī)范幾乎沒(méi)有可能。因此，立法者不應(yīng)當(dāng)僵化地抱守“法律穩(wěn)定性”的觀點(diǎn)，對(duì)于不適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境和束縛市場(chǎng)發(fā)展的法律制度還是應(yīng)該抱有“當(dāng)改則改”的態(tài)度，不囿守于所謂的立法傳統(tǒng)和博弈過(guò)程，金融立法工作應(yīng)該隨時(shí)依據(jù)金融創(chuàng)新過(guò)程所發(fā)生的情況和問(wèn)題而隨時(shí)得以修改，以適應(yīng)變動(dòng)中的監(jiān)管需求。因?yàn)榕c那些未經(jīng)特定的立法程序而經(jīng)常變動(dòng)的監(jiān)管政策不同，法律自身的變化不是僅僅依賴于金融監(jiān)管部門的一家之言，相反通過(guò)立法程序和立法技術(shù)的保障，可以使得不同的市場(chǎng)主體均有機(jī)會(huì)參與到法律的制度和修改之中，并使之形成各方主體應(yīng)該遵守也愿意遵守的最大公約數(shù)。
在此意義上，我們認(rèn)為，未來(lái)金融市場(chǎng)的有效監(jiān)管，必須依靠將監(jiān)管措施與監(jiān)管手段上升到法律層面或法律授權(quán)的層面，通過(guò)具有法律約束力的制度設(shè)計(jì)引導(dǎo)市場(chǎng)的預(yù)期，從而以具有強(qiáng)制性效力的法律約束或規(guī)范市場(chǎng)主體的私利性行為，推動(dòng)能被市場(chǎng)所普遍尊重的規(guī)則的形成與遵守，而不再依賴于金融行政監(jiān)管部門不時(shí)變化的監(jiān)管政策來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)于金融市場(chǎng)的規(guī)范與發(fā)展。
（作者鄭彧為華東政法大學(xué)國(guó)際金融法律學(xué)院教授，法學(xué)博士）
