非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)是指未經(jīng)有關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，擅自從事金融的活動(dòng)，主要存在于非金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)中。隨著我國金融監(jiān)管體制的變革、金融產(chǎn)品的創(chuàng)新升級和互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展，處置非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)尤其是非法互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)明顯滯后，已不能滿足現(xiàn)實(shí)金融實(shí)踐的需求。建議進(jìn)一步明確非法金融業(yè)務(wù)認(rèn)定的權(quán)責(zé)單位，加強(qiáng)中央金融監(jiān)管派駐機(jī)關(guān)和地方政府金融部門的監(jiān)管協(xié)同，行政法上授予監(jiān)管機(jī)關(guān)更多“監(jiān)管利器”，更加有力有效處置非法互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，筑牢防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的基石。

當(dāng)前非法互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中暴露，亟須加強(qiáng)有效監(jiān)管和處置

近年來，非法互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)亂象叢生，一些企業(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)通過代幣發(fā)行融資、股權(quán)眾籌、網(wǎng)絡(luò)借貸、大宗商品交易平臺(tái)等之名進(jìn)行非法金融活動(dòng)，給社會(huì)治理、金融風(fēng)險(xiǎn)防范帶來諸多困難。今年上半年以來，由于一些互聯(lián)網(wǎng)金融借貸平臺(tái)業(yè)務(wù)違法違規(guī)，市場流動(dòng)性偏緊、經(jīng)濟(jì)增長壓力持續(xù)，行業(yè)整體信心不足等原因，一些非法互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在近幾個(gè)月集中暴露，已嚴(yán)重到亟待監(jiān)管和處置的地步。經(jīng)過有關(guān)部門的共同努力，8月份以來，互聯(lián)網(wǎng)借貸平臺(tái)出險(xiǎn)機(jī)構(gòu)家數(shù)增長緩慢，出險(xiǎn)規(guī)模逐步減緩，風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的勢頭得到控制，互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)相對穩(wěn)定。但是非法互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形勢依然復(fù)雜嚴(yán)峻。

一是網(wǎng)貸平臺(tái)密集“爆雷”成連鎖反應(yīng)。網(wǎng)貸平臺(tái)(P2P)行業(yè)出現(xiàn)大規(guī)模“倒閉潮”，5月以來已有超過300家P2P平臺(tái)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事件，僅6月份就出現(xiàn)80家停業(yè)及問題平臺(tái)，7月份出現(xiàn)高峰，其中不乏“國資系”“上市系”參股的平臺(tái)，倒閉的平臺(tái)普遍存在“短借長投”“期限錯(cuò)配”的不規(guī)范操作，還有部分平臺(tái)惡意詐騙，涉及投資者數(shù)量和金額都巨大，隱藏較嚴(yán)重的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

二是區(qū)塊鏈行業(yè)集資傳銷詐騙頻現(xiàn)。不少打著區(qū)塊鏈旗號(hào)的詐騙、傳銷案件頻發(fā)，涉案金額動(dòng)輒上億元，受害人員動(dòng)輒上萬人。

三是非法集資借助互聯(lián)網(wǎng)形成集團(tuán)體系。許多龐氏騙局用虛假項(xiàng)目融資，收購更多互聯(lián)網(wǎng)融資平臺(tái)甚至上市公司股權(quán)，打造成金融集團(tuán)閉環(huán)體系進(jìn)行自融。

四是衍生出逃廢債、敲詐等次生風(fēng)險(xiǎn)。一些借款人惡意制造恐慌擠兌平臺(tái)，或者借平臺(tái)“爆雷”故意拖欠債務(wù)，加劇平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)。也有在維權(quán)群中向受害人收取群費(fèi)或者募集維權(quán)資金卷款跑路等事件出現(xiàn)。更有自媒體打著輿論監(jiān)督的旗號(hào)進(jìn)行敲詐勒索。

處置非法互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，亟須有關(guān)法律法規(guī)在理念和手段方面有所改進(jìn)

非法互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)通過“互聯(lián)網(wǎng)+”打通金融市場的各個(gè)環(huán)節(jié)和壁壘，風(fēng)險(xiǎn)具有高度傳染性和隱蔽性，且涉及金額巨大、社會(huì)影響惡劣，很可能成為各市場風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)索，必須盡快加強(qiáng)監(jiān)管。但當(dāng)前，在處置非法互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過程中，有關(guān)法律法規(guī)還存在不到位、不完善的問題。

一是對非法互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的取締對象方面的規(guī)定滯后。我國金融風(fēng)險(xiǎn)處置的法律條款聚焦于持牌金融機(jī)構(gòu)，不適用于非金融機(jī)構(gòu)從事的非法互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)處置。而從事非法互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的企業(yè)基本都注冊為“科技公司”“管理咨詢公司”等，都不屬于金融機(jī)構(gòu)。當(dāng)前處置非金融機(jī)構(gòu)的非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)，多落腳于適用國務(wù)院1998年出臺(tái)的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》(以下簡稱《取締辦法》)，該《取締辦法》形成時(shí)間較早，關(guān)于取締對象的列舉式規(guī)定不夠周延和全面。

二是“一行兩會(huì)”之間權(quán)責(zé)不清。在處置非法互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的過程中，作為金融管理部門的中國人民銀行和作為金融監(jiān)管部門的銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)之間的權(quán)責(zé)不清晰。一方面，現(xiàn)行取締主體設(shè)定與上位法律規(guī)定存在不一致的問題?！度【嗈k法》制定于1998年，由于當(dāng)時(shí)尚未設(shè)置銀行業(yè)監(jiān)督管理部門，使得《取締辦法》關(guān)于取締主體的規(guī)定與上位法《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》不一致，客觀上對社會(huì)主體形成錯(cuò)誤指引。實(shí)踐中發(fā)生部分群眾仍依據(jù)《取締辦法》向中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)舉報(bào)，要求查處本該由銀保監(jiān)督管理部門查處的非法金融活動(dòng)。另一方面，《取締辦法》規(guī)定取締非法證券業(yè)務(wù)和非法保險(xiǎn)業(yè)務(wù)由證監(jiān)會(huì)、原保監(jiān)會(huì)具體負(fù)責(zé)實(shí)施，鑒于諸如區(qū)塊鏈發(fā)幣的交易所、代幣發(fā)行(I CO)等新興互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)活動(dòng)屬于多類型混合、多業(yè)務(wù)交叉的活動(dòng)，很容易造成監(jiān)管真空，不易防微杜漸，反而導(dǎo)致錯(cuò)過處置風(fēng)險(xiǎn)的黃金期。

此外，《取締辦法》作為行政法規(guī)，授權(quán)中國人民銀行對“金融三亂”(亂集資、亂批設(shè)金融機(jī)構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù))以外的其他非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行行政認(rèn)定，但2016年4月開展的互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組的辦公室雖設(shè)在人民銀行，但互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組的辦公室且發(fā)函多加蓋人民銀行金融市場司章，但金融市場司作為人民銀行的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其對外發(fā)函加蓋印章存在效力瑕疵。

三是“一行兩會(huì)”和地方政府監(jiān)管權(quán)責(zé)不清。地方金融辦與中央金融監(jiān)管派駐機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)存在監(jiān)管邊界不清、權(quán)責(zé)不清的問題。部分互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)分支機(jī)構(gòu)多，且互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)注冊地與經(jīng)營地分離問題較為突出，法人、股東等信息變更頻繁，風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)“看不清、摸不透”，由于地方監(jiān)管的地域性，部分機(jī)構(gòu)常以“賬目、數(shù)據(jù)、資料全部在總部”為由逃避監(jiān)管。此外，處置主體責(zé)任規(guī)定也存在矛盾。

四是處置程序規(guī)定較為寬泛，操作性不強(qiáng)，處置行為依據(jù)的法律效力層級低。2012年施行的《行政強(qiáng)制法》統(tǒng)一了行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)，其中雖規(guī)定采取金融業(yè)審慎監(jiān)管措施可依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行，但截至目前尚未對非法金融業(yè)務(wù)如何執(zhí)行審慎監(jiān)管制定法律法規(guī)，客觀上造成監(jiān)管機(jī)關(guān)在處置風(fēng)險(xiǎn)過程中以柔性執(zhí)法、道義勸阻、窗口指導(dǎo)為主，震懾效力明顯不足。

《取締辦法》規(guī)定了取締程序，包括取締的基本程序、取締過程中可以采取的強(qiáng)制措施、有關(guān)部門相互配合等內(nèi)容。但由于其程序規(guī)定較為寬泛，使得取締程序一定程度上缺乏可操作性，影響處置非法互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的執(zhí)法效能。例如，以北京地區(qū)比特幣交易所和I CO清理工作為例，北京市金融工作局在防控處置工作中“有責(zé)無權(quán)”，難以有效開展行政調(diào)查取證和處罰，只能采取聯(lián)合約談等非強(qiáng)制性措施，阻力較大，事后也難以有效跟進(jìn)。中國人民銀行營業(yè)管理部雖對非法金融業(yè)務(wù)具有行政處罰權(quán)，但也缺乏查詢、凍結(jié)涉案賬戶的法定授權(quán)，更無法限制有關(guān)人員出境，使得非法金融業(yè)務(wù)的實(shí)際控制人隨時(shí)可以卷款跑路。

此外，由于難以獲得非法金融業(yè)務(wù)對象的真實(shí)資金流動(dòng)信息，無法鎖定最終受益人，制約了“穿透式監(jiān)管”。公安、司法機(jī)關(guān)雖具有查詢凍結(jié)賬戶和限制公民出境的權(quán)力，但處置金融案件的專業(yè)性不足，且邊控管控在司法程序上存在兩難，不“爆雷”不立案，公安部門就不能邊控，但等程序合規(guī)了，往往人也跑了，若任由非法互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)活動(dòng)發(fā)展到構(gòu)成刑事犯罪后才由公安、司法機(jī)關(guān)介入，“動(dòng)作太慢”，將錯(cuò)失打早打小的時(shí)機(jī)，容易誘發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

相關(guān)建議

當(dāng)前，做好有關(guān)法律法規(guī)的推章立制工作，是完善處置非法互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)活動(dòng)長效機(jī)制的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，能為互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，并能有效防止互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)蔓延傳導(dǎo)到房地產(chǎn)、銀行、股市等其他領(lǐng)域，為打好防范化解重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)提供穩(wěn)定的環(huán)境。

一是進(jìn)一步明確非法金融業(yè)務(wù)認(rèn)定的法定職能和程序。建議修訂《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》或制定其他法律法規(guī)，明確非法金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要誘因，授權(quán)相關(guān)機(jī)構(gòu)對涉及互聯(lián)網(wǎng)金融新業(yè)態(tài)的全口徑非法業(yè)務(wù)的認(rèn)定職能。同時(shí)，為履行國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組等制定的工作方針，應(yīng)明確非法金融業(yè)務(wù)認(rèn)定的具體程序，明確由相關(guān)部門制定實(shí)施細(xì)則，按照有關(guān)部門的政策精神發(fā)布公告，依法向社會(huì)公示非法金融業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)類型，通過法定程序?qū)⒔鹑谡呗鋵?shí)為金融法律文件。

二是加強(qiáng)中央金融監(jiān)管派駐機(jī)關(guān)和地方政府金融部門的監(jiān)管協(xié)同。應(yīng)理順中央金融監(jiān)管派駐機(jī)關(guān)與地方政府金融部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，對取締工作中地方政府以及公安部門、工商部門等相關(guān)職責(zé)進(jìn)行明確界定，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)同，確保職責(zé)明晰，各司其職，各負(fù)其責(zé)，有效避免由于制度原因?qū)е碌娜【喡氊?zé)不清、協(xié)調(diào)不暢、監(jiān)管真空等問題。要以制定法律或行政法規(guī)的方式明確授權(quán)地方政府金融部門的在特定范圍內(nèi)履行具體的金融監(jiān)管職責(zé)，并注意新制定法規(guī)與《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》的一致性。

三是行政法上授予監(jiān)管機(jī)關(guān)更多“監(jiān)管利器”。處置非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的關(guān)鍵應(yīng)側(cè)重早期的行政處置。建議可以由全國人大常委會(huì)出臺(tái)單行法或由國務(wù)院制定行政法規(guī)，授予人民銀行等機(jī)構(gòu)在處置非法互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)活動(dòng)過程中有權(quán)依程序查詢、凍結(jié)涉案賬戶或限制涉案當(dāng)事人出境等，切實(shí)強(qiáng)化非法金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置的監(jiān)管措施。建議對取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)程序進(jìn)行全流程再造，明確具體操作流程，對立案、調(diào)查、認(rèn)定、作出取締決定、公告以及證據(jù)保全、資金控制、部門配合、債權(quán)債務(wù)清理等作出全面規(guī)定，為取締工作高效有序開展提供程序保障。

(作者單位分別系特華博士后科研工作站、中國人民銀行營業(yè)管理部)

關(guān)鍵詞： 風(fēng)險(xiǎn) 互聯(lián)網(wǎng) 業(yè)務(wù)